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趙晉平:把自由貿易試驗區建設成新時代對外開放新高地
2019-08-19 00:00

我國自由貿易試驗區建設取得了新進展,邁上了新臺階。面對新形勢和新目標,全面落實中央提出的制度創新舉措,努力把自貿試驗區打造成對外開放新高地,這是新時代深化改革開放和促進中國經濟高質量發展的一項重要任務。

新時代高質量發展對高水平開放提出了新要求

過去40年中國經濟發展的巨大成就是在不斷擴大對外開放的條件下取得的,新時代中國經濟的高質量發展同樣離不開更加開放的環境。

1.擴大對外開放是中國經濟高質量發展的必然要求

40年來,中國的對外開放取得了舉世矚目的成就,對于促進改革和發展發揮了十分重要的作用。但是,我們必須清醒地認識到,中國目前的對外開放和適應錯綜復雜外部環境變化、培育參與和引領國際競爭合作新優勢、助力中國經濟高質量發展的需要相比,還存在一定差距;對外開放的廣度、深度和力度不充分、不平衡仍然是當前的主要矛盾。

從國際環境來看,美國大搞單邊主義和貿易保護主義,隨意踐踏世貿組織規則,動輒加征關稅,嚴重損害了經濟全球化的發展環境和合作基礎,為正在回升中的全球經濟和貿易投資增長蒙上了陰影,并將產生長期負面影響。對此,世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織、聯合國貿易發展組織等國際權威機構已經無一例外地下調了全球經濟、跨境貿易、跨境直接投資的增長預期,充分說明貿易保護主義抬頭對世界經濟和全球化帶來的沖擊,中國發展的外部環境因此面臨十分嚴峻的挑戰。中國是全球第二大經濟體,也是經濟全球化的重要受益方之一,通過不斷擴大開放的實際行動,彰顯中國參與和推動經濟全球化進程的堅強決心與信心,為促進開放、包容、普惠、平衡、共贏的新型全球化發展創造新動能,這是更好應對國際形勢變化、改善中國高質量發展環境的迫切要求。

2.中國的投資準入開放水平與國際上許多國家相比還存在較大差距

經濟合作與發展組織(OECD)每年都要公布各國外資限制性指數(FDI Regulatory Restrictiveness Index),觀測范圍不僅包括其成員國,也包括了中國等許多非成員國。這項指數已經成為國際上評價一個國家直接投資領域開放程度高低的主要標桿。如果將2017年指數值與1997年比較可以看出,包括中國在內的所有國家都出現明顯降低,但降幅存在較大差異。尤其是對2017年水平比較,中國的指數值為0.316,僅低于菲律賓、印尼,相當于OECD國家平均值的4.8倍,比巴西、印度、俄羅斯、南非、埃及、越南都要高得多。

進入2018年以后,中國推出了一系列擴大投資準入的開放舉措。2018年版全國負面清單顯示,對外商投資的限制性措施由2017年版的63項減少到48項,OECD2017年指數尚未將這些最新進展包括在內。預計2019年度公布的中國外資限制性指數值將會有所降低。但是,綜合指數值和制造業、服務業分產業指數值明顯高于大多數國家的情況不會發生太大變化。

3.建設國際化法治化便利化營商環境任重而道遠

投資準入開放要取得實際成效離不開良好的營商環境。準入開放能夠為投資者提供進入國內投資興業的機會,是這些要素流入的必要條件,但并不是充分條件。穩定、透明、可預期,符合國際規范的營商環境往往是跨國公司選擇投資目的地的重要決策依據之一。

根據世界銀行2018年10月31日發布的2019年版《營商環境報告》,中國在全球190個國家按照營商環境完善和便利程度的排名中,由2018年版的第78位,大幅提升至第46位。新的評價結果充分表明了中國近年來在改善營商環境方面取得突出成效,尤其是在“開辦企業”“獲得電力”兩方面改善最為顯著。“開辦企業”指標排名由去年的第93位上升至第28位。“獲得電力”指標排名從去年的第98位上升至第14位。

世行的營商環境評價體系已經成為各國改善營商環境的重要參照標準。因此,我們要從中看到自身存在的差距和問題。一是中國的總體排名,和許多成熟經濟體相比還比較落后。如中國香港、韓國、新加坡、新西蘭、美國等均名列前十。二是有些領域改革的力度有限,并沒有取得實際成效。如在獲得信貸方面,按照世行的評價與上年相比沒有改善。三是一些分項指標雖然有很大程度改善,但是實際水平仍然明顯落后。如辦理施工許可,在2018年版營商環境評價中被列為全部190個國家和地區中的第172位。2019年版前移51位,有了明顯變化,但是仍然處于全部經濟體第121的落后位置。從對標國際先進水平來看,改善中國營商環境仍然是一項長期的工作,還存在巨大的提升空間。另外,在未被列入營商環境評價體系的一些領域,中國投資環境還存在一些亟待改善的問題,如政府采購、知識產權保護等。

著力打造高水平開放試驗田和新高地

在開放政策和營商環境的國際競爭日趨加劇,我國發展的外部環境挑戰增多的新形勢下,為了適應高質量發展對高水平開放的新要求,自貿試驗區需要繼續發揮試驗田作用,成為對標國際先進規則和國內領先水平的對外開放新高地。

1.大幅度增強壓力測試力度

按照國際上高水平貿易投資自由化標準,對自貿試驗區進行壓力測試,為深化改革和擴大開放探索新途徑,積累新經驗,這是自貿試驗區制度創新的一項重要功能。而在壓力測試中,最具代表性的標志是外國投資準入管理制度的開放水平。從2013年設立上海自貿試驗區開始,我國已經建立了準入前國民待遇+負面清單的管理模式,在管理形式上實現了與國際通行標準的對接,在這一背景下,負面清單中特別管理措施數量多少成為衡量開放水平高低的關鍵因素。

2019年6月,我國公布的自貿試驗區版負面清單由2018年版的45項減少至37項。看起來,自貿試驗區開放壓力測試的力度明顯加大。但放在國際上高水平貿易自由化安排迅速增加的大背景下看,自貿試驗區在擴大開放領域的測試壓力與全國版負面清單相比基本處于相同水平,與OECD外資限制性指數反映的國際領先水平相比還存在很大差距。另一方面,按照國際上自由化水平最高的貿易安排(如TPP等)來看,開放承諾不僅覆蓋關稅、非關稅壁壘、投資準入等邊境上舉措,還涉及到準入后的制度、政策體系等所謂邊境后議題,如國有企業競爭中立、勞工標準、環保標準、政府采購、知識產權保護等國內措施。但目前在自貿試驗區內關于這些準入后的壓力測試十分有限,難以很好發揮先行先試和示范作用。

建議在自貿試驗區采取更加積極的開放舉措,參照TPP等高水平貿易投資協定的自由化標準進一步放寬外商投資準入,制定具有國際領先水平的新版負面清單,提升壓力測試力度,并為參與雙邊和區域多邊貿易投資自由化談判積累經驗,做好準備。通過新版負面清單爭取使自貿試驗區的外資限制性指數降低到與OECD平均值相近水平,充分彰顯先行先試的示范和引領作用。另一方面,建議進一步擴大自貿試驗區自主制定、執行準入后行業管理規定和經營行為規范準則的權限。除了少數敏感和審慎管理領域之外,建議對多數行業的準入后管理適用自貿試驗區內的行業管理規定和法律,解決行業部門放權不足、部分領域的準入開放形同虛設等問題。

2.鼓勵自貿試驗區實行差異化的發展路徑

按照全國統一的自貿試驗區負面清單實施外資準入管理不能很好適應各地自身優勢和重點產業發展的需要。這是當前自貿試驗區開放實踐中存在的一個突出問題。建議鼓勵和支持各自貿試驗區探索差異化的開放路徑,打造量身定做的投資準入負面清單。建議將鼓勵自貿試驗區適度調整投資準入負面清單作為地方賦權改革的重要內容,允許各自貿試驗區在全國統一負面清單基礎上,結合自身發展定位、資源條件和風險防控經驗適度對負面清單做減法,在經中央批準基礎上形成地方版負面清單。海南自貿試驗區可在對風險進行評估基礎上,將全國自貿試驗區統一版負面清單中和農業技術研發、技術咨詢、海上運輸和船舶代理、國際郵輪、旅游、醫療、康養、教育培訓、文體娛樂、影視制作等有關的特別管理措施逐步進行刪減。

3.加強貿易投資自由化和便利化的雙輪驅動

實行高水平貿易自由化和便利化政策是自貿試驗區制度創新的重要任務,也應當成為推動自貿試驗區跨境貿易投資高質量發展的兩個輪子,缺一不可。但從現有政策設計和實施效果來看,自貿試驗區的貿易便利化舉措內容較多且更容易取得進展,貿易自由化政策較少且成效有限。調研表明,造成這種失衡的主要原因首先是由于海關特殊監管區域面積偏小、功能有限,缺少開展保稅加工、倉儲、運輸、展銷、貨物中轉集拼的開放平臺;其次是和服務貿易自由化有關的醫療健康、電信、專業服務、技能培訓、海洋運輸等服務業外商投資,普遍具有設備、器械、耗材進口關稅率較高等特點,難以形成對重點發展產業跨國公司投資的較強吸引力。另外,服務業準入開放不足也是造成當地存在方式服務貿易自由化進展緩慢的重要原因。

建議在自貿試驗區增設和擴大海關特殊監管區域,提升貿易自由化水平,擴大貿易投資自由化平臺建設,重點發展保稅物流、倉儲、展銷、汽車平行進口等跨境貿易。與此同時,應支持各類海關監管區按照國際上高水平自由貿易園區模式和境內關外標準進行轉型升級,并利用保稅物流通道、保稅倉庫等方式實現海關特殊監管區的互聯互通。另一方面,要加大服務貿易創新發展的政策支持力度,擴大服務業投資準入開放,吸收跨國公司以當地存在方式提供跨境服務。

4.積極探索建設中國特色自由貿易港

根據習近平總書記“4·13”講話的戰略部署,海南自貿試驗區承擔著為探索中國特色自由貿易港打基礎的特殊任務,這也是自貿試驗區在新的歷史條件下推進對外開放新高地建設的一個重大使命。探索建設中國特色自由貿易港,必須在充分學習和借鑒國際經驗,結合中國國情和地方特點,按照全球領先開放標準構建制度和政策體系,實現特色鮮明、突出,具有很強國際競爭力的世界著名現代化自由港建設目標。

根據中央關于深化海南改革開放指導意見的基本精神,中國特色自由貿易港建設大致可分為四個階段:即“打基礎”(2018—2020年)階段、“搭框架”(2021—2025年)階段、“建制度”(2026—2035年)階段、“成特色”(2036—2050年)階段。其中前兩個階段是自貿試驗區向自由貿易港升級的過渡期;后兩個階段是自由貿易港建設和發展期。自貿試驗區將在過渡期發揮十分重要的試驗田和示范區作用。

建議在“打基礎”階段重點做好以下三個方面的工作:一是全面落實海南自貿試驗區總體方案部署的各項任務,結合海南實際情況和未來發展定位,復制和推廣已有自貿試驗區取得的成功經驗;二是研究和制定由自貿試驗區走向自由貿易港行動方案,明確分階段建設目標、實施步驟、重點工作和主要舉措,完成關于自由貿易港目標模式和制度、政策體系的頂層設計;三是圍繞重點領域改革創新需要。設立若干投資貿易自由化先行區,為逐步建立自貿港制度和政策體系積累經驗。

建議在“搭框架”階段重點做好三件事:一是繼續推進自貿試驗區的制度創新和先行先試,制定海南自貿試驗區進一步深化改革開放總體方案,明確為自貿試驗區向自貿港平穩過渡發揮載體和試驗田作用的功能定位。擴大貿易投資自由化先行區覆蓋區域和行業范圍,加大自由化便利化壓力測試力度;二是開啟海南自貿港立法程序,確定自貿港法律框架設計和立法進程的階段性目標,形成和完善國家層級海南特殊經濟區域法律制度體系;三是在總結和評估先行區先行先試經驗基礎上初步建立全域自貿港制度建設所需要的投資管理、貨物貿易監管、資本項目管理、人員跨區跨境流動、財稅體制等政策體系和風險防控體系。

作者:國務院發展研究中心對外經濟研究部原部長、研究員 趙晉平 來源:《中國經濟時報》2019年08月19日 
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